La situación normativa
La cuestión que se deriva de la problemática institucional del MERCOSUR, y que conspira directamente contra el proceso de integración, es la referida a la generación e internalización de normas comunitarias.
A ella la podemos encontrar desde los orígenes del proceso de integración.
Así, el Tratado de Asunción (TA) estipula en su artículo 1, que “el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”, es decir, establece el rol que tendrán los Estados Partes en la construcción del cuerpo normativo mercosureño.
También en el artículo 16 del TA se encuentra alguna referencia a la adopción de normativa comunitaria, cuando se afirma que “durante el período de transición las decisiones del Consejo del Mercado Común y del Grupo Mercado Común serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes”.
Como observamos hasta aquí, las referencias presentes en el TA en lo referente a la adopción e internalización de la normativa comunitaria en el seno del MERCOSUR son escasas, situación que variará con la firma, en 1994, del Protocolo de Ouro Preto (POP).

El Protocolo de Ouro Preto
El tema de la internalización de la normativa comunitaria es tratada en profundidad por el POP en dos capítulos, el IV y el V. Así, en el Capítulo IV, titulado “Aplicación Interna de las Normas Emanadas por los Órganos del MERCOSUR”, se establece taxativamente en el artículo 38 que “los Estados Partes se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos MERCOSUR”, las cuales, de acuerdo al artículo 42 del POP “tendrán carácter obligatorio y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”.
Para ello, el POP prevé un procedimiento determinado en el artículo 40 compuesto por tres pasos consecutivos. El primero establece que “una vez aprobada la norma, los Estados Partes, adoptarán las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR”, el segundo regula que “cuando todos los Estados partes hubieren informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR comunicará el hecho a cada Estado Parte”, y finaliza el procedimiento con el tercer paso que determina que “las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR”.
Como observamos hasta aquí, ninguna normativa mercosureña es de aplicación directa en los Estados Partes, y requiere, necesariamente, la internalización de éstos por parte de las instituciones correspondientes.
En consonancia con esto, y con la finalidad de garantizar una buena implementación de lo previsto en el POP, los órganos del MERCOSUR han emitido normativa al respecto. El Grupo del Mercado Común (GMC) por Resolución GMC Nº 22/98 y el CMC por Decisión CMC Nº 3/99, solicitaron a la CPCM que arbitre los medios para que los Poderes Legislativos de los Estados Partes den consideración prioritaria a los proyectos en trámites parlamentarios de normativa MERCOSUR. En este sentido, y si bien es positiva este tipo de iniciativas, no se garantiza un gran cambio debido a lo que ya se señalara con respecto a la diferencia de competencias entre los Poderes Legislativos de los diferentes Estados Partes.
Anteriormente enunciamos que la normativa mercosureña no posee aplicación directa en los Estados Partes, sin embargo esto es cierto sólo parcialmente, puesto que existen normas emanadas de los órganos previstos en el artículo 2 del POP que no requieren ser internalizadas, aunque esto se limita, fundamentalmente, al caso en el que los Estados Partes entiendan que el contenido de una norma trata asuntos relacionados al funcionamiento interno del MERCOSUR.
En ese caso ello debe ser explicitado en el texto de la misma con la siguiente frase: “Esta norma (Directiva, Resolución o Decisión) no necesita ser incorporada al ordenamiento jurídico de los Estados Partes, por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del MERCOSUR”. Estas normas entrarán en vigencia a partir de su aprobación.
También se puede dar el caso en el que algún Estado Parte entienda que la normativa mercosureña no requiera ser internalizada porque el contenido de la norma ya está contemplado en su legislación nacional. En este caso se notifica a la Secretaría del MERCOSUR la novedad y ésta procederá como corresponda.
Hemos visto que el primer caso es cuando las normas MERCOSUR no requieren ser internalizadas, porque los Estados Partes entienden que el contenido de una norma trata asuntos relacionados al funcionamiento interno del MERCOSUR; el segundo caso es cuando algún Estado Parte entiende que la normativa mercosureña no requiera ser internalizada porque el contenido de la norma ya está contemplado en su legislación nacional. El tercer caso se da cuando la norma no requiere internalización porque fue derogada.
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, es conveniente recordar que según el artículo 42 del POP “las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este Protocolo tendrán carácter obligatorio y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”. En consecuencia es conveniente que centremos nuestra atención en el análisis de la normativa internalizada por los Estados Partes.

La realidad actual
Al respecto y hay que reseñar que del total de la normativa adoptada casi el setenta por ciento requiere internalización de los Estados Partes y que pese a lo comúnmente reseñado por algunos “especialistas” en la materia, el MERCOSUR ha internalizado, tan sólo casi la mitad del total de la normativa adoptada a lo largo de sus 12 años de vida.
En consecuencia, esta es una falencia importante que posee el MERCOSUR, puesto que “no se aplica lo que se firma” y en consecuencia, no hay certeza sobre cuál es la normativa que regula el acontecer diario del proceso de integración.
Hay que corregir esta realidad cuanto antes, puesto que genera, al menos, dos consecuencias importantes: en primer lugar reduce la noción de ciudadanía, puesto que ésta está íntimamente ligada al acceso a la información pública; y en segundo lugar concibe altos índices de inseguridad jurídica, ya que, al igual que los ciudadanos, los agentes económicos desconocen cual es la normativa del MERCOSUR y, de ésta, cual está en vigencia en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados parte. Sólo cuando logremos esto podremos decir que el cono sur americano avanza decidido en un proceso de integración.
Es imprescindible que hoy, que hay gobiernos con intereses similares en los países del cono sur americano, se establezcan bases claras y sólidas para que el MERCOSUR no vuelva a quedar a merced de voluntades políticas circunstanciales y se convierta en una política de Estado de sus Estados integrantes. En sus manos está hacerlo y es imprescindible que sea cuanto antes, porque el futuro llegó hace rato.

Publicado en Centro Argentino de Estudios Internacionales, Buenos Aires.

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